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Asentamiento humano organizado que agrupa durante un período indeterminado de tiempo a un conjunto de personas desplazadas forzosamente de sus Estados de origen o de residencia habitual, y que se establece en el territorio de otro Estado en el que esas personas obtienen refugio y donde reciben ayuda humanitaria internacional, fundamentalmente en forma de alimentos, cobijo y asistencia médica.
El tamaño, la densidad, la estructura socioeconómica y la independencia respecto a la ayuda externa de los campos de refugiados varían enormemente de un contexto a otro. En consecuencia, el concepto de “campo” no es unívoco, sino que se emplea para describir tanto asentamientos pequeños y abiertos donde la población refugiada puede mantener un nivel considerable de autonomía, como los campos más grandes y más poblados donde los refugiados dependen en mayor medida de la asistencia externa. De igual forma, son identificados como campos de refugiados los asentamientos agrícolas o rurales, principalmente establecidos en el África Subsahariana, en los que a través de la distribución de parcelas de tierra para cultivo se busca la eventual autosuficiencia de la población refugiada.
Después de la II Guerra Mundial, la asimilación a las sociedades de asilo del vasto número de refugiados resultante del conflicto, principalmente en Europa, se concibió como una solución permanente al problema del desplazamiento forzoso. Para la década de 1970, la mayoría de las situaciones que conducían a éxodos masivos de población tenían lugar en Asia y África, de forma que los refugiados comenzaron a identificarse como un problema del tercer mundo que se debía resolver en estas regiones. En este contexto, el asilo pasó a percibirse como temporal, al igual que la solución ideada para enfrentar el problema: el campo de refugiados. Esta solución ha sido y es aplicada también en casos de los desplazados internos, personas que se mantienen dentro de las fronteras de su Estado de origen.
Durante las décadas de los 70 y los 80, los campos de refugiados fueron un tema de debate común en el ámbito de estudio de las migraciones forzosas. En los últimos años se ha producido un resurgimiento del interés por esta cuestión, derivado en gran medida de la crisis en la región africana de los Grandes Lagos. Precisamente, el tipo de asentamientos creados para los refugiados ruandeses en Tanzania y Zaire entre 1994 y 1996, por sus características (excesivamente grandes, superpoblados, inaccesibles e inseguros), reavivó el debate entre quienes argumentan en contra del establecimiento de campos como solución temporal al problema de los refugiados, y aquellos que defienden sus ventajas prácticas y en muchas ocasiones su inevitabilidad. |
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La reintegración de los retornados, tanto refugiados como desplazados internos, en sus comunidades de origen constituye una de las piezas esenciales del proceso de construcción de la paz y, al igual que la desmovilización de antiguos soldados, presenta diferentes dimensiones: a) económica, pues requiere la creación de unas condiciones de desarrollo que les doten de un medio de sustento sostenible; b) social, referida a la integración y relación entre los sectores antes en conflicto; c) política, ya que forma parte del proceso de reconciliación nacional, y d) psicológica, en la medida en que contribuye a promover entre la población actitudes de confianza en un entorno de paz.
Para su estudio, es oportuno tomar en consideración el cambio de enfoque experimentado en la última década por el acnur (Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados) con relación a sus actividades, que ha supuesto trasladar el acento desde el apoyo al retorno o proceso de vuelta a casa, hacia el apoyo a la reintegración socioeconómica, para abarcar así también a los desplazados internos que retornan y a las comunidades que acogen a los que regresan.
En efecto, el enfoque tradicional del ACNUR se ha centrado en la asistencia sólo a los refugiados y durante su exilio. Su interés básico cesaba cuando cruzaban la frontera de vuelta, entendiéndose que la reintegración era responsabilidad primariamente de ellos mismos y de sus gobiernos. A pesar de ello, se les proporcionaba un paquete modesto de ayuda a la repatriación (alimentos hasta la primera cosecha, semillas, herramientas, materiales para reconstrucción y utensilios domésticos), y a veces ayudaba a establecer programas de microcréditos, generación de ingresos o rehabilitación a corto plazo de las zonas de reasentamiento.
Sin embargo, en la primera mitad de los 90 se constató que tal enfoque de ayuda al retorno era insuficiente e inadecuado. Tal giro fue estimulado por el incremento del número de personas repatriadas (unos 9 millones entre 1990 y 1995, frente a 1’2 millones en los cinco años anteriores), gracias a la solución de conflictos como los de Camboya, El Salvador, Eritrea, Nicaragua o Mozambique. La experiencia puso de relieve las siguientes deficiencias en el enfoque tradicional:
a) Muchos gobiernos, debilitados por el conflicto, carecen de la autoridad y recursos necesarios para asumir toda la responsabilidad de la reintegración de repatriados y desplazados. b) La repatriación a veces no ha representado una solución, puesto que, al centrarse la ayuda en la satisfacción de las necesidades inmediatas y no crear unas bases de desarrollo socioeconómico de los retornados, éstos se han visto con frecuencia incapaces de salir adelante. De este modo, en tal caso han seguido vulnerables a futuras crisis, han caído de nuevo en la dependencia de la ayuda y han emigrado a las ciudades e incluso de nuevo al extranjero. c) Además, el hecho de dar a los repatriados poca ayuda a largo plazo representa un incentivo demasiado débil para el retorno del resto de los refugiados, en particular de los que han alcanzado una existencia segura en el país de asilo. d) Al mismo tiempo, los programas de desarrollo habituales, que requieren una planificación a largo plazo, no dan una respuesta satisfactoria a las necesidades inmediatas de los retornados: son precisas respuestas rápidas a pequeña escala. e) Por último, la población que permaneció en el lugar durante el conflicto con frecuencia sufre una situación tanto o más difícil que la de los retornados, quienes gracias a la ayuda recibida en el exilio pueden ser relativamente más ricos, sanos e instruidos. Por ello, orientar la ayuda sólo a los retornados y no a toda la comunidad que les acoge puede dar lugar a tensiones y dificultar la reintegración. Es por tanto precisa una intervención en el ámbito comunitario.
Sobre la base de estas constataciones, el ACNUR ha cambiado y ampliado su enfoque desde principios de los 90, asumiendo que su responsabilidad no se limita al apoyo al retorno de refugiados, sino que abarca también el apoyo a su reintegración. El éxito de la reintegración requiere promover proyectos orientados al desarrollo sostenible de las zonas de asentamiento, es decir, potenciar las capacidades locales y reducir la vulnerabilidad y dependencia de familias y comunidades. Para maximizar el impacto y la sostenibilidad de tales proyectos, que son de corto plazo, es preciso coordinarlos bien con los programas de desarrollo a más largo plazo del gobierno y de las agencias internacionales. Para materializar este enfoque de apoyo a la reintegración, el ACNUR ha desarrollado con cierto éxito los llamados proyectos de impacto rápido (PIR) (Quick Impact Projects, QIP), proyectos simples y a pequeña escala orientados a mejorar las infraestructuras socioeconómicas de las zonas de retorno, incrementando así la capacidad de las comunidades locales para poder absorber a los que retornan.
1) Programa marco de actividades de apoyo a la reintegración Sobre la base de todo lo dicho, y siguiendo a Green (1992:17-18) y a Green y Mavie (1994:80-81), podríamos establecer el siguiente marco de intervenciones que se deben llevar a cabo en apoyo a la reintegración de los retornados en un contexto de rehabilitación posbélica:
a) Transporte a casa: necesario sobre todo para ancianos, impedidos y enfermos. Sin embargo, para distancias inferiores a 200 km este tipo de ayuda puede ser menos importante de lo que habitualmente se supone, sobre todo para los retornos iniciales de exploración por parte de pioneros que tratan de comprobar si se dan las condiciones para el retorno del conjunto de la comunidad. De hecho, en la práctica la mayoría de los desplazados retornan por sus propios medios. b) Alimentos hasta la primera cosecha: los retornados necesitan ser alimentados durante los meses de duro trabajo posteriores a la llegada, en los que tienen que preparar la tierra, sembrar y construir sus viviendas. Los campos de tránsito o de acogida no suelen ser convenientes, porque retrasan la vuelta al trabajo agrícola. c) Provisión de insumos y bienes básicos: semillas, herramientas (agrícolas y de construcción), ganado menor y aves, ganado de tiro, rebaño básico (para los pastores). También útiles domésticos esenciales (como cubos de agua) y, si fuera necesario, ropa. d) Provisión de otros insumos: como materiales de construcción, fertilizantes, pesticidas, aunque cuando los recursos son muy escasos son contemplados como de menor prioridad. e) Acceso seguro y derechos sobre la tierra: es una necesidad esencial pero altamente conflictiva, en especial cuando la tierra fértil es escasa o la de los que huyeron ha sido ocupada por nuevos moradores. En la mayoría de las ocasiones no es factible, ni tampoco necesario, esperar títulos legales expedidos por el Estado, puesto que la gran mayoría de los casos de asignación de tierras o de resolución de disputas al respecto pueden resolverlos las autoridades tradicionales. Para el resto, el gobierno debería garantizar que los retornados obtengan tierras, evitando distribuir títulos a empresas y personas no |
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Una de las primeras y principales críticas a los campos de refugiados es que éstos forman parte de una política de asentamiento basada en los intereses de los agentes donantes y las organizaciones humanitarias, y no tanto en las propias necesidades de los refugiados y de quienes les acogen. Según B. E. Harrell-Bond (1986), el campo de refugiados es percibido como una forma de contención política por parte de los países ricos, así como un mecanismo eficiente para el envío y control de la ayuda por parte de las agencias humanitarias internacionales. Formalmente, la política de las agencias de ayuda internacionales y ONG no es promover la agrupación de los refugiados en asentamientos organizados. De hecho, el acnur (1982), como organismo internacional responsable de la protección y asistencia de los refugiados, recomienda el establecimiento de campos únicamente como último recurso o siempre que no existan alternativas viables.
En la práctica, sin embargo, las organizaciones humanitarias, incluido el ACNUR, en la mayoría de los casos no defienden sobre el terreno ninguna alternativa viable a los campos. Desde un punto de vista práctico, el asentamiento organizado parece presentar varias ventajas para el desarrollo de la labor humanitaria, como son la identificación y el recuento de los refugiados; el control en el suministro y distribución de la ayuda; la supervisión del estado de los refugiados y de la asistencia percibida; la accesibilidad física de los campos, y una mayor rentabilidad de las operaciones de emergencia (Black, 1998). Por otra parte, la promoción de opciones diferentes a los campos, como el asentamiento independiente o disperso, no es alentada por las organizaciones de ayuda, puesto que, al ser más difícil su identificación y menor su visibilidad como destinatarios de la acción humanitaria, existe la posibilidad de que las personas asentadas fuera de los campos sean excluidas de la asistencia internacional Así, se considera que un campo puede ser la opción más segura para los refugiados, al tiempo que las experiencias de auto-asentamiento con resultados positivos se ven aún como insuficientemente representativas como para convertirse en una alternativa sólida a los campos de refugiados (Crisp y Jacobsen, 1998).
Por su parte, los argumentos en contra de la instalación en campos, basados en la investigación empírica, advierten sobre los efectos sociales, económicos, sanitarios y medioambientales negativos de la vida en los campos, tanto para los refugiados como también para las poblaciones locales y los gobiernos de acogida. Entre estos efectos negativos destacan la superpoblación de muchos campos; el aumento de la exposición de los refugiados a enfermedades, tanto físicas como mentales; el debilitamiento o pérdida de sus sistemas de sustento y la dependencia de la ayuda externa; la presión sobre los recursos medioambientales locales; el aislamiento social y económico de los refugiados; la generación de núcleos de instigación política, violencia e inseguridad dentro de los campos, y las restricciones a la libertad de movimiento de los refugiados. Varias de estas consecuencias negativas de la vida en los campos han sido señaladas y ejemplificadas desde la década de los 80, con particular repercusión de la investigación de los campos de refugiados ugandeses en Sudán (Harrell-Bond, 1986) y, más recientemente, a través de la evaluación de los campos en Zaire y Tanzania durante la crisis africana de los Grandes Lagos.
Desde un punto de vista jurídico, la responsabilidad de la forma de asentamiento de los refugiados no recae sobre los donantes ni las agencias humanitarias, sino que corresponde a los gobiernos que les ofrecen asilo, los cuales optan en su mayoría por el establecimiento de los campos. Algunos de los criterios de decisión principales de los gobiernos de acogida en su política de asentamiento tienen que ver con cuestiones políticas y de seguridad (prevención de conflictos potenciales, interestatales o entre población local y refugiada), así como económicas (atracción de la asistencia internacional mediante una mayor visibilidad de los refugiados). Más aún, en ocasiones la preferencia de los gobiernos por los campos puede basarse en su interés en prevenir la integración local de las poblaciones refugiadas y en facilitar su retorno o repatriación temprana y organizada (Kibreab, 1993). En el contexto africano, los campos de refugiados se organizan en Estados que, a pesar de su pobreza, acogen dentro de sus fronteras a la mayoría de la población refugiada del mundo. A falta de recursos suficientes, las dificultades de los gobiernos de asilo para asumir la responsabilidad de los campos de refugiados tratan de ser afrontadas, además de a través de los recursos y mecanismos de superación de los propios refugiados, mediante el régimen humanitario internacional.
En su intervención, las diferentes agencias humanitarias internacionales y ONG tienden en general a soslayar las consideraciones políticas sobre la conveniencia o no de los campos de refugiados como solución temporal a su situación, para centrar su atención en cuestiones más técnicas. Principalmente, tratan de abordar e influir en el diseño, la infraestructura y la organización de los asentamientos, de forma que se mejoren las condiciones de vida de los refugiados y se eviten en lo posible los efectos negativos mencionados más arriba. Uno de los aspectos a los que se ha comenzado a prestar una creciente atención últimamente es a la consideración de las prioridades y necesidades específicas de las mujeres en los campos, tanto en cuanto a su seguridad física como al acceso a servicios de salud y otros.
Dentro de los esfuerzos de planificación, el tamaño, la densidad y la ubicación de los campos se convierten en elementos vitales para la seguridad y protección de los refugiados y de la población local, frecuentemente amenazadas tanto por los casos de criminalidad dentro de los asentamientos, como por la posibilidad de ataques armados desde el exterior. En este sentido, los riesgos para la seguridad de la población refugiada y local pueden verse reducidos en aquellos campos que son limitados en tamaño y densidad, y que están asimismo ubicados a una distancia prudente de la frontera entre el Estado de origen y el Estado de asilo (ACNUR, 1982:65).
Además de garantizar un mínimo de seguridad y protección para los refugiados, también son esenciales todos aquellos elementos de un asentamiento humano relacionados con el agua y saneamiento, y con la salud, por lo que una de las actividades prioritarias al establecerse un campo de refugiados es la provisión eficiente de puntos de agua, centros de salud, letrinas y sistemas de eliminación de basuras. Junto a estos elementos, las agencias humanitarias internacionales y ONG tratan en muchos casos de atender las necesidades de tipo social y psicológico de los refugiados, aspecto de la labor humanitaria que con el tiempo ha crecido en consideración entre los agentes donantes y las organizaciones de ayuda . |