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“Personas o grupos de personas que han sido forzadas u obligadas a abandonar sus hogares o lugares de residencia habitual, en particular como resultado de o para evitar los efectos del conflicto armado, situaciones de violencia generalizada, violaciones de derechos humanos o desastres naturales o causados por el hombre, y que no han cruzado fronteras reconocidas internacionalmente” (Naciones Unidas, documento E/CN.4/1992/23).

 

Durante la pasada década, el fenómeno de los desplazados internos se ha convertido en una cuestión de atención creciente por parte de la comunidad internacional, de forma que su situación, asistencia y protección han pasado a ocupar un lugar central dentro de la agenda humanitaria. Tanto el incremento en el número de conflictos armados en todo el mundo, de naturaleza mayoritariamente interna, como la presión internacional por reducir los flujos de refugiados y de solicitantes de asilo, han contribuido a la expansión del problema del desplazamiento interno.

 

Esta categoría jurídica surgió para tratar la situación de las personas desplazadas en Estados divididos de facto por conflictos internos. La definición de refugiado contenida en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de Ginebra de 1951 impedía considerar a estos individuos como refugiados, al no haber cruzado una frontera internacional, a pesar de la existencia de importantes similitudes en las causas y consecuencias que dieron origen a la huida. Así, en 1972, la Asamblea General de naciones unidas solicitó al ACNUR que continuara participando en las tareas humanitarias de las Naciones Unidas, y reconoció el papel fundamental del ACNUR en la coordinación de la ayuda y las operaciones de reasentamiento de los refugiados así como también de otras personas desplazadas en Sudán. Desde entonces, el término “desplazado interno” ha sido utilizado por las Naciones Unidas en diversos contextos. En 1977 el ACNUR pidió al Comité Ejecutivo que clarificase la distinción entre refugiados y desplazados, y a pesar de que no se manifestara ninguna opinión formal al respecto, la consideración de refugiados para quienes hubieran cruzado una frontera internacional y de desplazados para quienes no lo hubieran hecho recibió un apoyo considerable. La definición contenida en el artículo 74 del Acuerdo de Contadora para la Paz y la Cooperación en América Central, de 20 de octubre de 1984, parece afirmarse en esta línea al definir como personas desplazadas a aquellas que se han visto obligadas a abandonar su residencia habitual, sus bienes y sus medios de trabajo, y han llegado a otra localidad de su propio país en busca de protección y seguridad personales. En cualquier caso, han sido las propias actividades de asistencia del ACNUR hacia este grupo de personas las que han impulsado el desarrollo de esta categoría jurídica.

 

Lo cierto es que, a pesar de la creciente preocupación e interés internacional al respecto, no existe aún un consenso pleno sobre el contenido de la propia noción de “desplazado interno”. A nivel operativo, la definición de Naciones Unidas arriba expresada es hoy la más empleada internacionalmente. Por una parte, asume como elementos clave del desplazamiento interno tanto la coerción implícita en él como la permanencia de la población desplazada dentro de sus fronteras nacionales. Por otra parte, esta definición trata de abarcar la mayoría de las causas del desplazamiento. Se entiende por desplazados internos aquellas personas que, si cruzaran una frontera nacional, serían calificadas como refugiados por la Convención sobre los Refugiados de la Organización para la Unidad Africana (OUA) de 1969 y por la Declaración de Cartagena de 1984; es decir, personas que han sido obligadas a huir de su lugar de residencia habitual debido a una agresión exterior, una ocupación o dominación extranjera, graves desórdenes públicos, la violencia generalizada, los conflictos internos o la violación masiva de los derechos humanos. En muchos casos, incluye igualmente a aquellos que serían calificados como refugiados según los criterios más restringidos de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, que recoge como motivos de huida la persecución por razón de la raza, la religión, la nacionalidad, la pertenencia a determinado grupo social o las opiniones políticas.

 

Más aún, la última parte de la definición hace alusión a otras personas que en ningún caso tendrían hoy el estatuto legal de refugiados, es decir, aquellas forzadas a desplazarse por desastres desencadenados por catástrofes naturales (inundaciones, terremotos, sequías, etc.) o por acciones humanas (proyectos de desarrollo a gran escala como presas hidroeléctricas, infraestructuras para transporte urbano, etc.). Las personas forzadas a huir de sus casas por motivos económicos no se contemplan en la definición de Naciones Unidas como desplazados internos, puesto que se estima que el elemento coercitivo de su desplazamiento no resulta tan evidente como en los casos anteriores. Sin embargo, muchos de los desplazamientos de población atribuidos a las migraciones económicas se dan en situaciones de extrema necesidad en las que las personas se ven forzadas a abandonar sus hogares y emigrar porque tienen, en realidad, una escasa o nula capacidad de elección sobre su permanencia o no.

 

La falta de consenso en la definición del término, así como numerosas dificultades metodológicas en la recogida  de datos a nivel internacional, hacen que las cifras disponibles sobre el número de desplazados internos se deban considerar como meras estimaciones. Según datos aportados por el ACNUR (US Committee for Refugees), desde 1985 el número de desplazados por causa de conflictos armados y violaciones sistemáticas de derechos humanos aumentó de forma espectacular, pasando de 9’5 millones en ese año a alrededor de 25 millones en 1994, en una tendencia simultánea al descenso progresivo en el número de refugiados (Cohen y Deng, 1998:31). En 1997, el ACNUR (1997:113) reportaba de 25 a 30 millones de desplazados internos por conflicto en todo el mundo: 16 millones en África, hasta 7 millones en Asia, más de 5 millones en Europa (especialmente en la Antigua Yugoslavia y en la región del Cáucaso) y hasta 3 millones en América. Más recientemente, en 1998, el programa Global Internal Desplaced Persons Survey, una de las principales iniciativas de información y defensa de los desplazados, promovido por el Norwegian Refugee Council (NRC), apuntaba la existencia de entre 20 y 22 millones de desplazados internos por conflicto en todo el mundo, con especial concentración en países como Sudán, Angola, Burundi, Sierra Leona, Afganistán, Colombia, Sri Lanka y Bosnia (Hampton, 1998). Según esa misma fuente, si a estas personas se añaden todas aquellas desplazadas por motivos diferentes al conflicto armado, como desastres naturales, proyectos de desarrollo a gran escala, o a causa de una migración económica, la cifra global excedería a los 160 millones de desplazados internos.

A diferencia de la población refugiada, que cuenta con un sistema establecido de protección y asistencia internacional, las personas desplazadas dentro de sus fronteras nacionales entran dentro de la jurisdicción interna y bajo la soberanía estatal, sin que la comunidad internacional tenga las bases legales o institucionales necesarias para intervenir en su ayuda. Así, los desplazados internos dependen de sus gobiernos para hacer valer sus derechos y libertades, siendo en muchos casos el propio gobierno o sus fuerzas militares quienes causan el desplazamiento o impiden el acceso a sus ciudadanos. Incluso cuando el acceso a la población desplazada es posible, la provisión de ayuda por parte de las organizaciones humanitarias y de desarrollo implica un ejercicio de flexibilidad en la interpretación de su ámbito de actuación, puesto que aún no existe ningún organismo cuyo mandato se centre exclusivamente en el desplazamiento interno. Estas carencias en el sistema internacional de protección y asistencia de los desplazados internos han generado un debate tanto dentro como fuera de las Naciones Unidas sobre cómo mejorar la respuesta de la comunidad internacional ante esta problemática (Barutciski, 1998:11-14).

 

La iniciativa más reciente dirigida a subsanar los vacíos en el sistema legal de protección de los desplazados internos ha sido la creación de un cuerpo de principios legales que atiendan específicamente a sus necesidades, denominado Principios Rectores sobre desplazamiento interno. Esta normativa fue presentada en 1998 por Francis M. Deng, el primer Representante del Secretario General de la ONU para los Desplazados Internos, un cargo creado en 1992, ante la Comisión de Derechos Humanos de ese mismo organismo. Los Principios Rectores sobre desplazamiento interno no suponen un nuevo estatus jurídico para los desplazados internos, sino que reúnen y consolidan en un solo documento las normas ya existentes pero dispersas en instrumentos diferentes del Derecho Internacional. A pesar de no ser jurídicamente vinculante, este documento tiene un valor práctico importante para el control del tratamiento de los desplazados internos, en la medida en que recoge tanto los derechos de éstos como las obligaciones de los gobiernos y de las fuerzas insurgentes en todas las fases del desplazamiento, incluyendo la prevención del desplazamiento arbitrario o ilegal (Cohen, 1998:33). Los Principios Rectores pretenden también superar las principales lagunas y ambigüedades del sistema internacional de protección de los desplazados internos, atendiendo especialmente a la prohibición del retorno forzoso a zonas de riesgo, la restitución o compensación de la propiedad perdida a causa del desplazamiento, y la necesidad de garantías especiales para las mujeres y los niños desplazados.

 

A nivel institucional, el ACNUR es actualmente el organismo dentro del sistema de Naciones Unidas con mayor capacidad y experiencia en la provisión de asistencia y protección a los desplazados internos. A pesar de que su mandato se ha aplicado tradicionalmente a la población refugiada, las similitudes en la situación de los refugiados y la de los desplazados internos han motivado que, a través de sucesivas resoluciones de las Asamblea General de Naciones Unidas, los desplazados internos entren dentro de la categoría de “personas objeto de atención” del ACNUR. Esta organización, sin embargo, condiciona la naturaleza y el alcance de su ayuda a los desplazados internos al cumplimiento en cada situación de una serie de requisitos. Básicamente, asume la responsabilidad principal de la protección y asistencia en situaciones de desplazamiento interno cuando tales actividades están vinculadas a la prevención o resolución de un problema de refugiados. Las condiciones generales concretas bajo las que el ACNUR se hace responsable de los desplazados internos son las siguientes: a) cuando esas personas estén presentes o vuelvan a las mismas áreas de retorno de los refugiados (caso de Guatemala y Mozambique), b) si viven junto con una población de refugiados y tienen las mismas necesidades de protección y asistencia (caso de Afganistán y del antiguo Zaire); c) cuando unos mismos factores han motivado los movimientos de población al interior y al exterior, y hay buenas razones para abordar esos problemas mediante una única operación humanitaria (caso de Bosnia-Herzegovina), y d) donde exista la posibilidad de producirse movimientos de traspaso de fronteras, y la provisión de asistencia a los desplazados internos pueda facilitar su permanencia segura en su propio país (ACNUR, 1997:127-8). A estas condiciones se añade, además, el requerimiento de una petición expresa de intervención por parte del Secretario General de Naciones Unidas o de su Asamblea General. Bajo estas premisas, de los 22’4 millones de personas que en este momento entran dentro del mandato del ACNUR, casi 6 millones son desplazados internos.

 

En la medida en que la responsabilidad del ACNUR es parcial en materia de desplazamiento interno, las agencias humanitarias y de desarrollo cuyo mandato y actividades se relacionan con desplazados internos han entrado recientemente en un proceso de reforzamiento y mejoramiento de la colaboración y coordinación entre ellas que hasta el momento ha sido insuficiente. Una de las peculiaridades del trabajo humanitario y de desarrollo con desplazados internos es que exige la superación de una concepción de la ayuda exclusivamente dirigida a la provisión de asistencia (principalmente de alimentos, cuidados sanitarios y cobijo). De hecho, en una situación de amenaza continuada a la integridad física de las personas, la mera asistencia pierde su sentido si no se aseguran al mismo tiempo el respeto y la protección de los derechos humanos y la seguridad física de la población afectada. En consecuencia, además de los organismos históricamente implicados en acciones de protección, como el ACNUR y el Comité Internacional de la cruz roja (CICR), numerosas ONG empiezan también a asumir mayores responsabilidades de protección en situaciones de desplazamiento interno. Entre las acciones en este sentido, pueden incluirse el acompañamiento físico de las personas en peligro, la asistencia y la defensa legal, las actividades de resolución de conflictos, el acompañamiento de retornados y, aunque con menor frecuencia, la denuncia pública de situaciones de violaciones masivas y repetidas de los derechos humanos y del derecho humanitario. A pesar de esta incipiente tendencia a ampliar el marco de la acción humanitaria, muchas organizaciones internacionales y ONG aún son reacias a implicarse en cuestiones de protección, bien para evitar la restricción en su acceso a la población afectada y posibles ataques a su personal, o bien porque su experiencia y habilidad en el ámbito de la protección es limitada.

 

Es también reseñable que en los últimos años se ha ido abriendo camino, en medios académicos y también entre las agencias humanitarias, un análisis de género aplicado a la situación de los desplazados internos, al igual que ocurre con los refugiados, retornados y otros colectivos. Dicho análisis parte del reconocimiento de que las mujeres constituyen una parte desproporcionadamente alta entre los desplazados, debido a que muchos hombres son combatientes o han emigrado, en tanto que ellas han quedado al cargo del sustento de los familiares dependientes. Pero, además, implica el reconocimiento de que cuentan con unas necesidades, preocupaciones y problemas específicos, y de que su habitual discriminación se agrava en esta situación, aspectos todos ellos hasta hace poco ignorados, pero que vienen mereciendo una creciente atención.